경제개혁의 목적과 방법

1998년11월6일 국제 로터리 3650지구 대회에서의 연설문


이 연설문에는 다른 연설문과 중복된 부분이 많다. 그러나 경제개혁의 지도원리와 방법에 관하여 포괄적, 체계적으로 논술하였다고 생각되어 원문을 그대로 싣기로 한다.


 

낙관의 함정

지금 위기 국면에 처한 한국 경제는 새로운 고비를 맞이하고 있는 것 같다. 한편으로는 IMF 체제하에서 일단 외환위기를 수습하였고, 구조조정도 비교적 잘 진행되고 있어서 내년 하반기부터 회복국면으로 돌아설 것이라는 국제 금융계의 낙관적인 전망이 나오고 있다. 국내적으로도 이자율과 어음 부도율이 금융파탄 이전 수준으로 되돌아 왔고, 제조업의 가동율이 높아지고 수출도 증가세를 보이고 있고 외국 투자가들이 몰려오고 있다는 보도도 있다. IMF도 정책 간섭에서 일보 후퇴하고 정부의 정책 재량 범위가 넓어졌다고 한다. 모두가 반가운 소식들이다.

그러나 이럴 때일수록 낙관의 함정에 빠지기 쉽다. 이러한 낙관적 분위기 속에서 사람들이 개혁의 목적과 과제를 저버리고 마치 우리의 개혁이 유종의 미를 거두고 있는 것처럼 착각한다면 우리의 개혁노력이 크게 빗나갈 수도 있다. 사실상 구조개혁의 중심과제는 아직 미해결로 남아 있고 국제수지도 낙관할 수가 없다. 필자는 10월초에 IMF-IBRD 년차 총회시에 개최한 한 세미나에 참석하고 돌아왔는데1) 거기에서 만나 본 외국인들은 한결같이 한국의 구조조정의 취약점을 지적하고 있었다. 특히 한국의 구조개혁의 성공여부는 재벌의 구조조정 여하에 달려 있다는 것이 그들의 공통적 의견이었다.

그 후 지난 주말에 KBS의 "경제개혁, 어디까지 왔나"에 관한 심야 토론을 보게 되었는데 여기에서도 재벌개혁이 토론의 초점이 되었고 상반되는 의견이 날카롭게 대립하고 있었다. 필자가 느낀 소감은 상반되는 의견의 간격을 좁히자면 아무래도 문제의 원점으로 돌아가 지금의 총체적 개혁의 이념과 목적이 무엇이냐 하는 것을 재확인할 필요가 있지 않나 생각하였다. 목적의식이 뚜렷하면 거기에서 해결 방법의 공약수가 도출될 수 있지 않을까? 그러한 관점에서 경제개혁의 지도원리와 목적에 관한 필자의 생각을 다시 한번 정리하고 그것이 재벌 개혁에 주는 시사점을 도출해 보고자 한다.

개혁의 비전

먼저 금융과 기업의 구조개혁의 근본 목적이 금융, 기업, 정부간의 3각 관계를 재정립(再定立) 함으로서 새로운 경제질서를 창출하는 데에 있다고 하는 데에 이견을 달 사람은 없을 것이다. 그러면 우리가 지향하는 경제질서는 어떠한 것일까? 이점에 관련하여 이미 다른 논문에서 언급한 스위스 IMD의 Lehemann교수의 한 논문요지를 다시 한번 간략히 소개할 필요가 있다.2) 교수에 의하면 여러 나라에서 볼 수 있는 정부, 금융, 기업과의 3각 관계를 세 가지 모델로 분류할 수 있다고 한다.

첫째는 관리형(혹은 통제형) 정부인데 정부가 금융 및 민간 경제 활동에 광범하게 간섭하고 기업의 국가적 챔피언을 길러 내기 위하여 각종 특혜와 보호적 정책을 구사하고, 공공 부문의 비중이 크며 정경유착과 부패가 심한 것이 특징이다. 프랑스, 이탈리아, 중국, 그리고 1990년 이전의 한국이 이 모델에 속한다.

둘째는 코치형 정부인데 정부와 기업의 협력 하에 보조 및 보호정책을 펴 나가고 정부주도의 경쟁질서를 유지하며, 산업과 금융이 유착 상태에 있고 관리형 정부보다는 덜하지만 정경유착과 부패가 상존하는 것이 특징이다. 독일과 일본, 1990년 이후의 한국이 이에 속한다.

셋째는 레프리형 정부인데 정부의 간섭을 최소화하고 중립적인 위치에서 공정경쟁 질서를 수호하고 위법자를 처벌하며, 금융은 산업으로부터 독립해 있고 정경유착이나 부정부패가 적은 것이 특징이다. 미국, 역국, 오스트렐리아, 뉴질랜드, 홍콩 등 주로 anglo-saxon 문화권의 나라가 이에 속한다.

Lehemann교수의 분석에 의문점이 없는 것은 아니나 지금 세계적 조류가 시장경제와 레프리형 정부의 방향으로 흐르고 있다는 것은 의심의 여지가 없다. 사회주의 통제경제 체제가 붕괴했고, 지금도 다수의 좌파 정권들이 있기는 하나 시장경제의 중요성을 부인하는 정권은 북한과 쿠바를 제외하고는 찾아 볼 수가 없다. WTO체제하의 무역, 투자, 자본거래의 개방, EU의 형성과 화폐적 통합, OECD의 부패방지 협약 등에서 보듯이 개방적 시장경제를 지향하는 것이 오늘의 일반적 추세이다. 이제 국가 목표는 19세기의 영토 확장도 아니요 20세기의 경제적 패권도 아니요, 21세기에는 세계 도처에서 경제성장 요인을 끌어당기는 매력적인 나라를 만드는 것이 국가목표가 된다고 할 수 있다.

이러한 시대적 조류 앞에서 지난날 이 나라의 경제개발을 이끌었던 정부 간섭주의와 산업 보호정책, 광범한 정부 규제, 정경유착, 공공부문의 비대등을 특징으로 하는 구체제를 청산하고 시장원리와 공정경쟁이 지배하고 산업과 금융이 서로 독립적인 기능을 수행하며 부정부패가 적고, 모든 경영이 투명하고 공개적이며 책임경영이 지배하는 새로운 경제질서를 창출하자는 것이 오늘의 개혁의 근본 목적이라는 데에 반대할 사람은 많지 않을 것이다. 물론 우리에게 요구되고 있는 개혁은 정부, 금융, 기업, 노사관계 등 경제생활의 모든 분야를 포괄하는 총체적 개혁이지만 그 중에서도 정부, 금융, 기업의 관계를 재정립하는 것이 개혁의 중심 과제가 된다. 그러므로 필자는 이 문제에 논의의 초점을 두고자 한다.

금융의 근본문제

그러면 상기의 국가 목표를 놓고 볼 때 우리의 금융과 기업의 문제점은 무엇인가. 먼저 금융 부문에는 대별하여 세 가지 문제가 있다. 첫째로 금융의 자주성 상실을 들어야 한다. 무릇 금융의 사회적 기능은 경제 단위로부터 예금을 받아 들여 그것을 각 용도에 합리적으로 배분하여 경제 발전과 국민생활 향상에 이바지하는 것이다. 그런데 우리 금융은 자주적으로 그러한 기능을 수행하지 못해 왔다. 이것은 이른바 "관치 금융"의 구습에서 유래하는 것이라 하겠는데 1990년대 초이래 정부가 금융의 자율화를 추진해 온 지금에 있어서도 사정은 달라지지 않고 있다. 그 이유는 금융의 큰 부분이 기업집단과 밀착해 있기 때문이다.

    그러한 유착 관계는 금융의 자원 배분과 위험관리 방식에 여실히 나타나 있다.  예컨대

  1. 은행들은 재벌의 재무 상태를 정확히 파악하기 위하여 결합 재무제표를 요구해 본 일이 없다.
  2. 중복 투자라는 여론이 있어도 그 투자 사업의 경제적 타당성을 검토해 본 일이 없다.
  3. 대기업이 해외에서 그토록 많은 현지금융을 해도 그 상환 능력을 평가해 본 일이 없다.
  4. 차입금으로 본업과 관계없는 사업에 투자하거나 문어발식으로 사업을 다각화해도 은행은 방관할 따름이었다.
  5. 재벌 총수의 말 한마디로 대형 투자가 결정되고, 정치권에 수 백억 원의 돈을 받쳐도 은행은 아무 말없이 융자를 했다.
  6. 자금의 용도나 경제적 타당성은 아랑곳 없이 다만 기업집단의 상호 지급보증을 받아 두면 된다고 생각하였다.

    이러한 금융기관은 선진국 어디에서도 찾아 볼 수 없는 기현상이다. 한마디로 동원된 금융 자금의 합리적 배분이라는 금융 본래의 사명을 완전히 포기하고 만 것이다.

둘째로 경영의 투명성, 경영 정보의 공시(公示)가 없는 가운데 책임경영 체제가 확립되어 있지 않다는 것이 문제이다. 주식회사에는 주주가 있고 그를 대표하는 이사회가 있어서 회사의 경영방침을 결정하고, 집행부의 경영을 평가하고, 감사를 통하여 재무상태를 검증하는 책임을 진다. 그런데 우리 금융기관이나 기업에는 이사회의 기능이 죽어 있다. 이사회와 관계없이 정부나 재벌 총수의 말한 마디로 은행이나 기업의 방침이 결정되고 그들은 결과에 대하여 아무런 법적 책임을 지지 않는다. 금융기관에는 부장 위에 이사가 있는데 주주를 대표하는 이사와 혼동되고 있는 실정이다. 미국식으로 말한다면 그것은 집행부의 역원 혹은 부행장(vice president)에 해당하는 것이고, 주주를 대표하는 이사는 따로 있어야 한다. 이사회의 기능이 유명무실하다면 책임경영체제는 없는 거나 마찬가지다.

셋째로 금융감독 기능이 부실했다. 금융이 이렇게 된 데에는 관치금융에 책임이 있다고 말 하지만 그러나 관치금융 하에서도 은행에 대한 엄정한 감독 기능이 있고 기업집단을 다스리는 적절한 정책이 시행되어 왔다면 금융이 지금처럼 타락하지는 않았을 것이다. 일찌기 박 정권 시대에는 재벌의 부실경영과 금융의 부실채권을 문제시하여 각종 시정조치를 취하였고 청와대 내에 부실기업 정리반을 운영한 일도 있다. 이러한 시정조치의 대표적인 예가 1974년 대통령 특별지시에 따른 이른바 5.29 조치인데 그 내용은 현재 IMF가 정부에게 요구하고 있는 시정 조치와 매우 흡사하다.3) 그러나 이러한 획기적인 시정조치는 일관적으로 시행되지 못했고 박 정권 이후 흐지부지 되고 말았다. 그 주요 이유는 재계의 거센 반발이 있는 동시에 경제 사정이나 정치적 분위기가 달라지면 정부는 기본 정책의 당위성을 잃어버리거나 포기하는 경향이 있었기 때문이다.

그 후 금융기관에 대한 감독 기능도 크게 해이되었다. 은행, 보험, 증권 분야의 3대 감독원이 있으나 위에서 예시한 문제들에 대하여 이의를 제기하거나 사전적 시정 조치를 취한 예가 거의 없다. 종금사는 재경원이 직접 감독하는 것으로 되어 있으나 몇몇 공무원으로는 30여 개의 종금사의 실태조차 파악하기 어려운 상태였고, 종금사와 기업들이 자율화, 자유화 정책의 바람을 타고 해외에서 단기 차입에 열중해도 감독기관은 명확한 숫자조차 파악하지 못하고 있어 이것이 외환위기를 자초한 하나의 원인이 되기도 했다.

주지하는 바와 같이 이러한 금융의 구조적 결함은 우리 경제에 여러 가지 부정적 결과를 가져 왔다. 기업집단으로의 대출 편중, 기업집단의 과다차입과 방만 투자, 문어발식 다각경영, 중소기업 및 중소기업형 산업의 위축, 재무구조 악화와 부실기업의 만연 등인데 그것들은 모두 금융기관의 방대한 부실채권 누적으로 귀결되고 있는 것이다.

기업집단의 문제점

금융기관의 부실채권과 기업의 부실경영은 동전의 양면과 같은 것인 만큼 기업 경영의 개혁없이 금융의 개혁을 바랄 수 없다. 특히 우리나라 기업집단은 그 동안 이 나라 경제 발전에 지대한 공헌을 한 것은 사실이지만 구태 의연한 경영 방식에 대하여 내외로부터 비판을 받아 왔다. 이미 위에서 금융면에 반영된 문제점들을 예시하였거니와 그 밖에도 다음과 같은 문제점들이 지적되어 왔다.

  1. 자본금에 대하여 차입금이 너무나 많다.
  2. 상호지급보증 및 간접적 상호출자에 의한 가공적 자본력이 사업확대의 지렛대 역할을 했다.
  3. 분식결산이 유행하고 재무제표를 믿을 수 없다.
  4. 이윤보다 외형 (총매출액)과 위세 확장에 중점을 둔다.
  5. 총수를 정점으로 하는 수직적 의사결정 체제하에서 임직원의 창발력과 자율에 의한 효율적 경영이 저해되어 왔다.
  6. 재벌 총수는 의사결정을 독점하고 있음에도 불구하고 법적으로는 책임을 지지 않는다.
  7. 정치 사회적 영향력을 추구하여 손익을 무시하고 본업과 관계없는 사업을 확산한다.
  8. 일부 부실기업의 손실을 다른 사업의 이윤으로 보전(補塡)하기 위하여 사업을 무원칙하게 다각화한다. 따라서 집단 내에는 언제나 부실기업이 존재한다.
  9. 정당 정치를 위한 음성적 정치자금의 원천이 되어 왔다.

물론 이러한 폐단은 재벌의 책임만은 아니다. 관치금융, 직접금융 제도의 낙후, 정경유착등 기업이 통제할 수 없는 외부사정과 표리의 관계에 있음은 물론이다. 그러나 어쨌든 이러한 폐단을 더 이상 방치 할 수 없다는 것은 부인할 수 없다.

이러한 구조적인 결함을 지닌 채 한국이 21세기에 세계화시대에서 지속적 경제 발전을 이룩하기를 기대한다는 것은 그야말로 쓰레기통에서 장미꽃이 피어 나기를 기대하는 것과 같다. 간혹 지금의 사태를 선진국 금융자본의 침략이니 다국적기업의 산업적 책략의 양상이니 하는 말도 있지만 그러나 남을 탓하기 전에 우리가 자신을 위해 과연 이대로 갈 수 있는 것인지 반성해야 한다. 그러면 경제개혁을 이끄는 지도원리는 무엇인가?

정부--감시와 조정의 원리

첫째로 정부의 역할에 관하여는 민간 경제활동에 대한 광범한 간섭과 규제를 완화하고 다만 민간 활동의 감시자와 조정자의 역할을 맡아야 한다는 것이 시장경제의 원리이다. 그래서 각종 규제완화가 소리 높게 합창되어 왔음에도 불구하고 그 실적이 지지 부진한 것을 보면 관계자들이 개혁의 원리와 목적에 대한 투철한 인식이 없기 때문이라고 할 수밖에는 없다.

기업- 자율과 책임의 원리

정부의 역할이 감시와 조정으로 후퇴한다는 것은 민간기업의 자율의 범위가 넓어지고 자기책임이 막중해진다는 것을 의미한다. 이 점에 관련하여 요즘 [도덕적 해이] (Moral Hazard)라는 말이 유행하고 있다. 이 말의 뜻은 기업이 정부나 제도에 기댈 수 있으면 그것을 믿고 무책임한 경영으로 흐르기 쉽다는 뜻이다. 가장 좋은 예를 금융에서 볼 수 있다. 은행이 망하면 다수 예금자가 피해를 보게 됨으로 정부는 예금보험제도를 두어 예금자를 보호한다. 그러나 이 제도가 있으므로 해서 은행은 예금 부도를 덜 걱정하게 되고 의식적 혹은 무의식적으로 방만 경영으로 흐르게 된다는 것이 미국 학자들의 연구 결과에 나타나 있다. 그래서 선진국에서는 사회정책상 소액 예금자는 보호하되 고액 예금자는 보호하지 않는다. 보호하지 않는 이유는 고액 예금자 자신이 은행을 감시하게 만들어 은행이 도덕적 해이에 빠지는 것을 예방하고자 하는 것이다. 또 하나의 예로 대기업이나 대은행이 무너지면 경제에 미치는 영향이 크기 때문에 정부는 어쩔 수 없이 지원의 손을 뻗치게 되는데 이것이 관례화 되면 대기업이나 은행은 문제가 있을 때마다 갖은 방법으로 권력의 비호를 얻고자 하고 무책임 경영을 계속하게 된다는 것이다. 이것이 이른바 [너무 커서 망하게 할 수 없다-대마불사] (Too big to fail)라는 명제의 비리인데 이러한 예는 우리 나라에서 수 없이 보아 왔다.

그래서 이러한 도덕적 해이의 폐단을 제거하고 민간기업의 자기책임을 강조하는 체제로 전환해야 기업의 효율이 개선되고 사회적 형평을 이를 수 있다는 것이 오늘의 일반적 인식이다. 요즘 IMF를 폐지해야 한다는 주장마저 나오고 있는데 그 주요 논거는 어떤 나라가 외환위기에 봉착하면 IMF가 구제금융을 공여하기 때문에 채권자들은 그것을 믿고 해외 투자의 위험관리를 소홀히 했고 채무국도 그에 기대려 하는 Moral Hazard의 문제가 있기 때문이라고 하는 것이다.

시장규제와 공적 규제의 원리

가령 도덕적 해이의 위험이 있는 일체의 제도를 제거한다고 가정하면 기업은 오로지 시장규율 (market discipline)의 지배를 받게 된다. 제아무리 강대한 기업이라 할지라도 시장의 신뢰를 얻지 못하면 존립할 수가 없다. 만약 은행이 부실경영으로 지불 불능의 위험이 있다고 보여지면 예금자들은 예금을 다른 은행으로 옮길 것이니 그 은행은 파탄을 면치 못하게 되어 무언의 제재를 받게 되는 것이다.

그러나 시장의 규율에 의하여 기업이 파탄하면 그 피해는 당사자에게만 국한 되지 않고 사회전체에 파급되는 경우가 있으므로 정부는 사전 예방책을 강구하지 않을 수 없다. 그래서 정부는 한정된 목적과 범위 내에서 은행과 기업을 감시하고 감독 규칙을 위배하는 자에게는 징계조치를 취하게 된다.

그러나 여기에서 주의할 것은 규제의 범위와 방법은 어디까지나 기업의 도덕적 해이를 견제하고 시장의 규제를 보완하는 선에서 그쳐야 한다는 것이다. 만약 공적 규제의 당위성에 빙자하여 은행이나 기업에 무원칙한 간섭을 자행하면 시장의 자율 규제가 없어지고 관치금융으로 되돌아가게 된다.

사실상 민간기업의 도덕적 해이도 문제이지만 정부의 반대 방향의 도덕적 해이가 더 큰 문제이다. 정부는 다양하고 복잡한 규제를 일 삼으면서 그것이 국가 이익에 합치한다고 착각하고 있는 경우가 많다. 독점규제의 견지에서 가격통제가 불가피한 경우도 있지만 시장 실세와 역행하는 가격통제 때문에 공급증가가 억제되고, 각종 비리가 개재하고, 산업의 발달이 저해되어 결국은 소비자의 불이익이 되는 예가 적지 않다. 여기에는 정치권이나 언론의 책임도 없지 않다. 무슨 문제가 발생하면 정부의 무책임을 질타하니 정부는 무엇인가 대책을 내놓아야 하고 그러자니 소수의 잘못을 다스리기 위하여 선의의 대다수를 묵는 규제를 일삼게 된다. 결국 언론이나 정치권이나 공무원이나 시장경제의 자율원리에 대한 깊은 이해와 신뢰가 없다는 것이 문제이다. 어쨌든 이 기회에 많은 규제들이 철폐되어야 한다. 그러나 그것은 기업이나 은행이 시장규제와 공적규제에서 완전히 벗어난다는 것을 의미하지 않는다. 현대국가에서 위생, 안전, 환경보존 등을 위하여 규제가 많아지는 것은 어쩔 수 없다. 다만 규제의 방법이 투명하고 시장의 규율을 활용하고 보완하는 방향이 되어야 하다는 것이 일반적 원칙이다.

금융감독의 원리

종전에는 정부가 기업의 투자 활동에 직접 간섭하는 예가 많았지만 이제는 정부가 불공정 경쟁 행위를 다스리는 외에는 기업활동에 직접 간섭하는 일은 없어져야 한다. 은행도 하나의 기업인데 경제의 동맥인 돈의 흐름과 자원배분을 관장하는 특수한 기업이기 때문에 그 건전성이 매우 중요하고 그를 보장하기 위하여 정부의 감독이 불가피하다. 그러므로 정부는 금융기관 감독을 통하여 간접적으로 기업의 자금운영에 영향을 미치게 된다. 그러나 자금 운용을 떠나 다른 기업활동에 간섭하는 일은 금융감독의 범위와 목적이 될 수 없다. 이점에 관련하여 미국의 저명한 금융학자 Kaufmann교수는 흥미있는 보고를 하고 있다.4) 즉 미국에서는 감독 규제가 많았던 때에 오히려 은행 파탄 건수가 많았다고 하는 것이다. 그 이유는 예금자들은 정부가 규제와 감시를 하고 있으니 별일 없을 것이라고 방심하는 동시에 은행들은 정부가 하라는 대로 했으니 별일 없을 것이라고 생각하여 자구노력을 게을리 했기 때문이라고 한다. 역시 여기에도 moral hazard의 문제가 있는 것이다.

제한적 감독원리를 철저히 실행에 옮긴 것이 1996년의 뉴질랜드의 금융개혁이다. 뉴질랜드는 중앙은행의 은행감사제도 자체를 폐지하고 그대신 3개월마다 은행 재무상태를 공시케 하고 그 문서에는 은행장이 사실과 다름이 없음을 보장한다는 서약과 서명을 하게 했다. 만약 허위 사실이 발견되면 은행장은 법적 처벌을 받게 된다.

이상은 금융감독의 원리가 어떠한 것인지를 말해 주는 것인데 이 원리가 실현되려면 금융의 자주성과 금융감독원의 정치적 중립이 전제되어야 한다. 그러나 지금의 우리의 감독체제가 그러한 요건을 가추고 있다고 볼 수는 없다. 최소한 감사원과 같은 법적 지위와 외부의 부당한 간섭을 배제하는 법적 규정이 있어야 할 것이다.

투명, 공시, 책임의 원리

시장의 감시와 공적 감시기능이 작동하려면 기업과 금융기관의 업무의 투명성과 경영상태의 공시가 필수적이다. 국제기준에 맞는 회계기준이나 정직한 감사제도가 없는 나라에서는 분식결산이 유행하고 따라서 시장의 정확한 감시기능이 불가능하게 된다. 그리고 경영자가 주주에게 대하여 책임을 지는 경영체제도 확립될 수 없다. 투명성(transparency), 공시(disclosure), 책임경영(accountability to shareholders)이 사장경제하의 기업경영의 3대 원칙이라는 것을 기업들은 확실히 인식할 필요가 있다.

새로운 3각 관계

이상의 원리에 입각하여 경제개혁을 성공적으로 완수하면 정부, 금융, 기업간의 3각 관계는 어떻게 달라질까? 먼저 정부는 금융기관의 건정성을 추구하기 위하여 은행 업무를 감독하고 감독 기준에 위배될 때에는 가차없이 제재를 하고 경우에 따라서는 영업 정지 또는 폐쇄 조치를 취한다. 감독이 없더라도 금융기관이 부실경영을 계속하면 결국에는 시장의 제재를 받게 되겠지만 그를 사전에 예방하기 위하여 보완적으로 감독을 하는 것이다.

은행이 시장이나 금융감독의 제재를 받지 않으려면 대출의 위험관리를 소홀히 할 수가 없다. 만약 부실채귄이 발생했을 때에는 중소기업이던 재벌기업이던 그 기업에게 구조조정을 요구해야 하고 경우에 따라서는 대출을 중단하고 부실채권 정리에 들어가야 한다. 만약 은행이 재벌 기업이라 하여 예외 취급을 하면 그것은 어디까지나 자기 책임하에 해야 하고 그것이 재무제표에 나타나서 사회의 신뢰를 잃거나 감독기구의 제재를 받게 되면 할 말이 없을 것이다.

이 단순한 금융원리가 전혀 무시되어 왔다는 것이 우리 금융 문제의 출발점이다. 그런데 금융기관이 과연 현실적으로 재벌을 다스릴 힘이 있겠느냐고 반문하는 사람이 많다. 물론 지금은 그러한 힘이 없다. 그러나 금융기관이 반듯이 그러한 힘을 가질 수 있도록 제도와 관행을 바꾸어 나가는 것이 개혁의 목적이고 이 목적을 실현하지 못하면 금융개혁의 의미가 없다. 그래서 금융기관이 제구실을 할 수 있도록 만드는 것이 기업 구조개혁의 제 일보라고 필자는 역설해 왔다.

이상과 같은 새로운 3각 관계에 대하여 몇 가지 의문이 있을 수 있다. 기업의 투자 활동에는 언제나 위험이 따르게 마련이다. 그리고 제아무리 유망한 사업이라 할지라도 처음부터 수지 맞는 사업은 많지가 않다. 그런데 만약 새로운 금융체제 하에서 금융기관들이 안정성에만 집착하여 그러한 투자사업을 외면하면 이 나라의 경제성장이 어떻게 되느냐 하는 의문이 있을 수 있다. 1960년대에 금융기관들이 고식적으로 유흥업이나 유통업에 대출을 집중하고 경제 개발에 필요한 장기투자를 기피했기 때문에 금융 국유화의 빌미를 제공했던 것도 사실이다. 그러나 선진국의 경험과 우리의 발전단계를 고려하면 크게 걱정할 일은 아니다. 원래 금융은 위험관리로 먹고사는 산업이고 위험성에 비하여 기대 이윤이 크면 투자신탁(Mutual Fund), 주식과 사채 모집 등의 직접금융이 대형 투자를 수용하게 될 것이다. 다만 우리에게는 아직 그러한 직접 금융과 그 기법이 개발되어 있지 않다는 데에 문제가 있는 것이다. 그래서 자본시장의 현대화가 금융개혁의 주요 과제가 된다.

그러나 상기의 의문점에 비추어 정부에 대하여 두 가지 건의를 하고 싶다. 먼저 금융감독기관이 어떤 사업이 초기에 적자를 냈다고 하여 부실기업으로 단정하거나 단기적 현상에 집착하는 근시안적 혹은 미시적 간섭을 해서는 아니 된다는 것이다. 그렇게 되면 금융기관은 통찰력과 경륜을 발휘할 수 없고 위에서 염려한대로 개발적 투자사업이 위축될 수밖에 없을 것이다. 감독기관은 자산 위험도에 따라 자본 충실화를 요구하면 되는 것이지 개별적 융자에 간섭해서는 아니 된다. 사실상 투자사업의 단기적 수익성과 장기적 수익성을 판단하는 것은 쉬운 일이 아니고 결국 기업과 금융기관의 선의의 판단에 맡길 수밖에 없는 것이다. 둘째로 새로운 3각 관계 하에서도 정부가 산업정책을 포기할 필요는 없다. 위험성이 높되 국가전략상 필요한 산업이라고 판단될 경우, 정부은행을 통해 특혜나 도덕적 해이를 회피하면서 그에 합당한 장기융자 제도를 강구할 수 있는 일이다. 그러한 의미에서 산업은행과 같은 국책은행은 그 업무방법을 개선하되 존속할 이유는 있다고 본다.

이상에서 경제개혁의 지도원리를 요약하였거니와 그 동안 정부는 대체로 이러한 원리에 따라 많은 조치를 취해 왔다. 그러나 모든 조치가 과연 문제 해결을 보장하는 것인지에 대하여는 의문의 여지가 있다. 몇 가지 예를 든다면 노동시장의 신축성을 제고하기 위하여 노동법을 개정하였지만 과연 그것이 기업의 구조조정을 원활케 할만큼 신축적이냐 하는 데에는 의문이 있다. 종합적 금융감독기구가 신설되었지만 과연 그것이 정치적 중립을 지키면서 엄정한 감독을 수행할 할 수 있을 지도 의문이다. 경영 감시를 위해 사외 이사제를 도입했지만 기업주가 임명한 사외이사가 과연 주주와 사회의 이익을 수호하는 데에 이바지 할 수 있을 지도 의문이다. 파산절차를 간소화하기 위하여 파산법을 개정했지만 재개정이 불가피한 상태에 있다. 정부의 기구개혁이 있었지만 그것이 개선보다 개악이었다는 평가가 지배적이다. 이러한 예는 개혁 목적에 합당한 방법 선택에 문제가 있었다는 것을 의미한다. 그러므로 다시 한번 개혁의 목적을 재인식하고 이미 취한 개혁 조치들을 계속 보완해 나가야 할 것이다. 그리고 지금과 같은 과도기에는 정부의 강력한 지도력이 불가결하다.

재벌 구조조정에 던지는 시사

이상의 논의가 지금 가장 문제시 되고 있는 5대 재벌 구조조정에 어떠한 시사를 던져 주는 것일까? 먼저 지금까지 일련의 개혁조치, 예컨대 상호지급보증의 금지, 연결재무제표의 작성, 외부감사의 의무화--불완전 하지만--, 사외이사의 임명, 소액주주의 대표권 확대 등의 조치가 있었는데 그것만으로도 앞으로 재벌의 모습은 크게 달라지지 않을 수 없을 것이다. 앞으로는

  • 기업의 업적은 외형이나 사회적 위세가 아니라 이윤이라는 단일 지표로 평가될 것이고 기업의 건전성은 자본-부채비율로 평가될 것이다.
  • 기업집단의 경우에는 결합재무제표상의 순이윤과 통합 자본-부채비율이 경영평가의 기초가 될 것이다.
  • 재무제표는 공신력 있는 공인 회계사의 외부 감사를 받게 되고 그것이 금융기관의 융자 결정의 기초 자료가 될 것이다.
  • 경영과 재무 상태의 투명성이 없으면 국내외에서 융자 받기가 어렵게 될 것이다.
  • 상호지급보증과 상호출자(순환출자도 포함되어야 한다)를 법적으로 금지한 이상 재벌이 부실기업을 무작정 끌고 갈 수도 없을 것이다. 집단내의 부실기업은 금융기관에서 부실채권으로 분류되어 융자의 제한을 받거나 성업공사로 넘어가게 될 것이다.
  • 은행은 통합 재무제표를 보고 통합 자본-부채 비율이 너무 낮으면 본업과 관련이 적은 기업을 정리할 것을 요구할 것이고 요구에 응하지 않으면 대출을 중단하게 될 것이다. 그것은 시장경제 원리에 따른 은행의 당연한 권한 행사이고 정부의 간섭과는 차원을 달리 한다.
  • 결과적으로 집단 내에는 주력기업과 관련이 있는 계열 기업들만이 남게 되고 문어발식 경영에 제동이 걸릴 것이다.
  • 기업 안에는 주주를 대표하는 이사회와 경영진을 대표하는 임원회가 확연히 구분되고 그 법적 책임을 명확히 할 것이다.

심야 토론에서 재벌의 해체를 주장하는 논자도 있었으나 재벌은 이상과 같은 변모를 통하여 어차피 해체 과정을 밟게 될 것이니 크게 걱정할 일이 아니다. 선진국의 경험을 보더라도 공정거래법과 상속을 통하여 자연 해체의 길을 걸어 왔다. 성급하게 경제체제에 일대 충격을 주는 재벌해체 방법은 선택할 일이 아니다. 요는 위에서 본 바와 같은 새로운 3각 관계를 확실하게 정립하는 것이 재벌문제 해결의 필수 조건이다.

과도적 난제

그러나 재벌의 장래가 그렇다 하더라도 당장 재벌의 구조조정을 어떻게 하느냐가 긴급한 과제이다. 5대 재벌의 경제적 비중이 워낙 크기 때문에 문제해결이 쉽지가 않다. 들리는 바에 의하면 지금까지 5대재벌의 재무상태의 심사 분석이 진행되고 있다고 한다. 감독당국은 은행으로 하여금 5대 재벌에 대하여 10월까지 주거래 은행에 재무구조개선 계획을 제출케 하고 11월에 은행들이 그를 심사 평가하여 연말까지 구조조정 절차를 일단 끝맺을 계획이라고 한다. 정부는 세계은행 기술원조 차관으로 기업문제의 전문가들로 구성되는 고문단을 채용하여 각 은행에 배치하고 그들이 심사 평가를 돕고 있는데 200여개 이상의 5대재벌 기업을 불과 한달 내에 분석 평가할 수 있을지는 의문이다. 그 결과에 따라 정부가 무슨 조치를 취할지도 아직은 알 수 없다.

우리가 이미 알고 있는 바로는 정부가 재벌들이 산하 기업을 처분하여 주력기업의 자기자본에 대한 부채 비율을 현 400% 이상에서 200%로 낮추는 동시에 문제의 사업들을 서로 교환하는 이른바 Big Deal을 요구하고 있는 반면에, 재계는 부채비율을 낮추려면 자산이나 기업을 매각하던가 자본 증자를 해야 하는데 일부 사업을 팔래야 국내에서는 팔 수가 없고 국외 투자가에게 파는 데에는 시간이 걸리며, 지금의 증권시장에서 신주를 발행한다는 것도 거의 불가능한 상태이니 정부는 이러한 현실을 감안해야 한다고 맞서고 있다.

하여튼 해결 방법으로 자산매각, 외국 투자유치, 기업매각, 부채 기한 연장 혹은 대출금의 출자 전환 등의 조치를 생각할 수 있는데 어떠한 방법을 선택하던 다음의 두 가지 조건이 고려되어야 한다.

첫째는 뿔을 고치려다 소를 죽이는 꼴이 되어서는 아니 된다. 다시 말하면 구조조정의 경제적 대가를 최소화는 해결책이 모색되어야 하고 그를 위하여는 졸속보다 착실한 성과가 중요하다 할 것이다. 그러한 견지에서 재벌기업의 부채비율을 내년 6월까지 200%로 낮추라고 하는 것은 약간 비현실적인 요구가 아닌가 한다. 욕속부달(欲速不達)이라는 말이 있듯이 현실을 무시한 정책은 성공하기 어렵다.

둘째로 어떠한 방법을 택하던 도덕적 해이와 특혜시비를 극소화 하는 방법이 모색되어야 한다. 어떠한 경우에도 막대한 재정부담이 불가피한데 국민의 이해를 구하자면 투명한 명분이 있어야 한다. 그러한 방법의 하나로 필자는 가칭 기업갱생공사 설립을 제안한 일이 있으나 그것은 이미 시기를 놓친 것 같다.

끝으로 big deal에 관하여는 위에서 말한 지도원리로 보아 일방적으로 사업교환을 강요할 필요는 없다고 본다. 정부가 자율과 금융과 감독의 원리를 관철하여 기업 스스로가 해결책을 찾도록 하는 것이 바람직하다. 과거의 경험을 보더라도 한때 시비가 많았던 투자사업이 후일에 가서 경쟁력을 발휘한 예는 없지 않았다. (일례로 포철, 반도체) 그리고 경쟁력이 있는 사업도 경기변동에 따라 불황을 겪는 것이 기업의 운명이다. 투자의 동태적 타당성을 판단하는 것은 매우 어려운 일이고 정부의 판단이 언제나 옳다는 보장은 없다. 그것은 기업에게 맡길 일이다.

하여튼 재벌 문제는 그 성질상 금융기관, 재벌, 정부사이의 충분한 의사소통을 거쳐 종국에는 정부가 결단을 내릴 수밖에 없는 문제이다. 사안(事案)이 어렵다 하여 당국자들이 이런 일 저런 일을 생각하여 책임을 회피하고 차일피일 국면을 호도한다면 사태는 점점 악화할 것이다.

맺음 말

어쨌든 우리는 사태가 다소 호전되었다 하여 개혁의 속도를 늦출 때는 아니다. 부실채권과 부실기업의 정리 및 은행의 자본 충실화가 실현되지 않으면 지금과 같은 금융경색은 계속될 것이다. 우리는 이미 개혁의 이름으로 막대한 희생을 감수하였다. 그런데 만약 지금의 시점에서 필요한 개혁을 하지 못하고 경제의 파탄만 감수한다면 천추의 한을 남길 것이다. 반면에 우리가 만난을 무릅쓰고 제대로의 개혁에 성공한다면 한국은 21세기에 기필코 제2의 도약을 할 수 있을 것이다. 지금의 경제적 고난에 값할 만한 경제개혁을 기필코 실현할 수 있도록 정부, 금융계, 재계, 및 노조가 다 같이 협력하고 노력해야 할 시기이다. 끝



1) 별고 "IMF 1년을 평가한다." 참조

2) Jean-Piere Lehmann, "Government-Business Interface in the Age of Globalization, EWC/KDI Conference on Restructuring the National Economy, held in East-West Center, Honolulu, August 7-8, 1997.

3) 그 주요 내용은 다음과 같다. (1) 기업집단의 경영상태를 투명화 하기 위하여 연결재무 제표의 작성과 외부감사를 의무화 했고, (2) 기업 경영의 투명화를 위하여 기업집단의 여신, 외자도입, 자금 운용, 납세 등에 과한 정보를 수집하고 그를 신속히 처리하기 위하여 국세청과 감독원의 컴퓨터 용량 (EDPS)을 대폭 강화하기로 했다. (3) 다음에 기업의 구조 조정을 촉진하기 위하여 재무구조가 열악한 기업집단에 대하여는 지급보증, 기업의 신설, 매입, 소유나 주식투자, 비업무용 부동산의 취득을 금지하는 한편, 3년내에 재무구조를 개선할 수 있는 계획서를 은행감독원에게 제출케 하고 그 계획을 이행하지 못할 때에는 모든 정책금융을 중지한다는 것이었다.

4) George Kaufman, "Banking Reform: The Ways and How-toss" EWC/KDI Conference on Restructuring National Economy, 7-8 August 1997, Honolulu, Hawaii.